“Si no cambiamos el rumbo para 2020, corremos el riesgo de perder la oportunidad de evitar que el cambio climático sea incontrolable, con consecuencias desastrosas para los seres humanos y todos los ecosistemas que nos sostienen”.
António Guterres, Secretario General de la ONU, declaración de septiembre de 2018
Hace 10 años la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en su oficina regional para Las Américas, estimaba que en el mundo el número de personas en riesgo aumentaba cada año entre 70 y 80 millones y que los desastres provocados por fenómenos naturales constituían un grave problema para la seguridad económica y social.
Desde entonces, organismos multilaterales afirmaban que los desastres generan descontrol institucional y social, ya que posterior a un desastre la escasez, la ausencia de servicios e insumos básicos para la subsistencia de la población ponen en riesgo la gobernabilidad y la estabilidad de una nación, razón por la cual la ONU planteó desde entonces que la atención de los desastres debería tener la misma prioridad de atención que la garantía de los derechos humanos y que para tal efecto se deberían establecer políticas públicas precisas y bien definidas para prevenirlos, así como el establecimiento de categorías de análisis, conceptos y un método que pudiera ser homologado a nivel global para su comprensión y difusión, de tal forma que permitiera la construcción de un andamiaje legal y organizativo para la reducción de riesgos de desastre.
En consecuencia, en el año 2009, la EIRD de la ONU (UNISDR, por sus siglas en inglés) publicó la Terminología sobre reducción del riesgo de desastres[1], un documento importantísimo que definió el marco conceptual con el que se modificó el paradigma de la atención de emergencias y desastres a nivel global y se transitó del enfoque de administración de las calamidades una vez que estas ocurren (estrategia reactiva) a la gestión del riesgo de desastres desde su origen e identificación (estrategia preventiva). El objetivo de esta nueva Terminología consistió en actualizar y normalizar conceptos enfocados a la prevención más que a la reacción; considerar la protección civil como un proceso homologado de gestión de los desastres y divulgarlo en todos los idiomas oficiales de las Naciones Unidas, a efecto de que fuera utilizada en la elaboración de programas institucionales, operaciones de emergencia, investigaciones, capacitación, etc.
Una innovación sustantiva y fundamental que se incluyó en el referido documento fue la modificación del concepto Desastre, considerándolo como “Una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso de sus propios recursos”.[2] Esta definición abrió la oportunidad de involucrar a todos los sectores de la sociedad y de los diversos estratos gubernamentales e institucionales para su atención.
Esta es una definición incluyente, horizontal y amplia en la que no importa qué tipo de agente agresor sea el que afecta a la comunidad –inundación, sismo, incendio, epidemia–, ni con qué magnitud o dimensión la impacte, ni en qué lugar o segmento poblacional genere perjuicios, basta con que la afectación provoque la interrupción generalizada del funcionamiento de una comunidad –sus servicios básicos y estratégicos–, cuyos daños y muertes generadas rebasen su capacidad de respuesta, con sus propios recursos, para que sea declarada un desastre.
Bajo esta perspectiva, cuando los daños que un agente perturbador genera en las personas, sus bienes y el entorno son solventados con suficiencia, mediante el uso de los recursos disponibles de la propia comunidad, el incidente no alcanza la categoría de Desastre y se queda únicamente como Emergencia, la cual corresponde a una crisis o condición amenazante que requiere de la toma de acciones urgentes desde lo local, mismas que si son oportunas y eficaces pueden evitar que un evento escale y requiera de apoyo externo, lo cual la transforma en desastre.
Este nuevo paradigma promovido por la ONU también fue implementado en México mediante la promulgación de la Ley General de Protección Civil, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2012, por iniciativa del Congreso General. Dicho ordenamiento legal incorporó este enfoque principalmente al incluir el concepto Gestión Integral del Riesgo (Artículo 2, Fracción XXVIII), el cual considera que la atención de un riesgo de desastre consta de 8 etapas: identificación, previsión, prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción, lo que implica una secuencia de acciones que inician con la identificación de un riesgo potencial; su contextualización y previsión multifactorial; las posibles acciones preventivas y de mitigación que se pueden implementar antes de que el incidente ocurra; la disposición de recursos humanos y materiales para su contención o administración; la coordinación de esfuerzos para enfrentarlo y salvaguardar a la población afectada; así como los programas y estrategias para recuperar la estabilidad y continuidad de la línea vital interrumpida por el desastre y el retorno a la normalidad.
Hace 10 años que este enfoque prevalece en nuestro país, por lo menos en el papel de las leyes, reglamentos y manuales de operación que en cada Entidad Federativa y Municipios se han escrito para combatir las causas de las calamidades y fortalecer las capacidades de la sociedad ante ellas. La pregunta es ¿Lo hemos logrado? ¿Hoy la gestión de los riesgos de desastre es eficaz? ¿Cada vez son menos las víctimas fatales, daños a la infraestructura y afectaciones económicas tras el impacto de un desastre?
Existe poca información estadística actualizada al respecto, no obstante, un reporte de la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR, por sus siglas en inglés), denominado Pérdidas económicas, pobreza y desastres, 1998-2017[3], indica que en este periodo de 20 años, los países en los que ocurrieron desastres reportaron pérdidas económicas directas por un valor de $2.908.000 millones de dólares estadounidenses, de las cuales, los desastres de origen climático ocasionaron $2.245.000 millones; es decir, el 77 por ciento del monto total de esas pérdidas. Esto representa un aumento del 68 por ciento ($895.000 millones) de las pérdidas reportadas entre 1978 y 1997 ($1.313.000 millones).
Asimismo, para los desastres ocurridos desde el año 2000 a 2017, se ha revelado que en los países de ingresos bajos 130 personas perdieron la vida por cada millón de personas que viven en áreas afectadas por los desastres, en comparación con sólo 18 en los países de ingresos altos. Esto significa que la probabilidad de perder la vida en las naciones más pobres, a causa de un desastre, fue siete veces mayor que en las naciones ricas.
La reducción de los costos humanos, incuantificables en términos monetarios, son el verdadero reto para los países menos desarrollados, como lo es México, ya que cada año, durante la temporada de huracanes, cientos de personas deben desplazarse internamente de sus hogares a causas del impacto de un ciclón tropical y perderlo todo. Un ejemplo reciente de esto es el impacto del huracán Agatha en las costas de Oaxaca, a principios de este mes, que a su paso dejó 13 mil viviendas afectadas, de las cuales el 10.5% fueron pérdida total[4]; lo más lamentable, las 11 personas fallecidas y 33 desaparecidas a causa del desbordamiento de ríos y deslaves en la zona de mayo impacto.[5]
En conclusión, como puede apreciarse, la gestión integral de riesgos de desastre es el método a seguir para evitar pérdidas humanas y materiales año tras año, y pasar de la reacción (lo que se hace cada año con el Plan DN3 de la SEDENA) a la prevención de los desastres desde su origen y contexto (desarrollo de políticas públicas de mediano y largo plazo) que es lo que nuestra Ley General de Protección Civil establece claramente en cada uno de sus artículos, sin embargo su aplicación y cumplimiento, a diez años de haberse promulgado, requiere voluntad y compromiso no solo de un sector al que siempre se suele arengar, sino de todos, ciudadanos, empresarios y políticos. De no ser así, por muchos esfuerzos y políticas públicas que se intenten implementar, la pobreza y los niveles de desarrollo desigual dentro de nuestro propio territorio se impondrán y nos tendrán aquí, dentro de 10 años más, indicando el camino que debiéramos andar y que no se quiere construir. Que tenga éxito en la semana!
Hugo Antonio Espinosa
Fue Director del Heroico Cuerpo de Bomberos de Toluca,
Subdirector de Protección Civil e Inspección en la SCT Federal.
Actualmente es Subdirector de Emergencias en el Valle de Toluca, en la Coordinación General de Protección Civil, EDOMEX
[1] http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf
[2] Naciones Unidas (2009), Terminología sobre reducción de riesgos de desastres, Pág. 13, Ginebra, Suiza
[3] https://www.eird.org/americas/docs/perdidas-economicas-pobreza-y-desatres.pdf
[4] https://oaxaca.eluniversal.com.mx/estatal/censo-reporta-13-mil-viviendas-afectadas-por-huracan-agatha-en-oaxaca-4-municipios-sin
[5] https://elpais.com/mexico/2022-06-01/oaxaca-esta-de-luto-al-menos-11-muertos-y-33-desaparecidos-tras-el-paso-del-huracan-agatha.html
